Как изменить вид разрешенного использования земельного участка?

Одной из важнейших характеристик земельного участка является вид его разрешенного использования, определяющий допустимые возможности такого использования и осуществления каких-либо видов деятельности на земельном участке его правообладателем.

Использование земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с установленным видом разрешенного использования) является основанием для привлечения нарушителя к административной ответственности (штрафные санкции налагаются в соответствии со ст. 8.8 КоАП РФ).

Вид разрешенного использования также является главным фактором, учитываемом при определении кадастровой стоимости земельного участка и связанных с нею платежей (земельного налога, арендной платы).

В данном материале мы разберемся в том, какие виды разрешенного использования земельных участков существуют и как изменить вид разрешенного использования земельного участка.

1. Что такое вид разрешенного использования земельного участка?

Одним из основных принципов земельного законодательства в современной правовой системе является принцип целевого использования земли. Под этим принципом понимается использование земельного участка только по назначению, установленному действующими нормативно-правовыми актами.

Как правило, виды разрешенного использования земельных участков утверждаются в составе градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) и применяющихся в пределах границ соответствующей территориальной зоны.

При формировании земельных участков уполномоченные органы власти и местного самоуправления должны устанавливать виды разрешенного использования в соответствии с утвержденными ПЗЗ.

Определяются виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков (Классификатор), утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540.

При этом разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора (т.е. до 24 декабря 2014 года), признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (ч. 11 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») (Закон № 171-ФЗ).

Если виды разрешенного использования устанавливаются или изменяются в ПЗЗ после 24 декабря 2014 года, то они должны соответствовать Классификатору видов (Письмо Минэкономразвития России от 31.07.2015   № ОГ-Д23-10238 и Письмо Росреестра от 17.01.2018 № 01-00357-ГЕ/18 «Об установлении или изменении границ территориальных зон»).

В случае утверждения градостроительного регламента, он включает в себя информацию о 3-х категориях видов разрешенного использования (ч. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ; далее - ГрК РФ):

• основные;
• условно разрешенные;
• вспомогательные.

Основные - это главные виды использования земельного участка в соответствующей территориальной зоне. Они отражают то назначение земельных участков, которое, по мнению разработчиков ПЗЗ, предпочтительно в рамках данной территориальной зоны, и определяются при формировании земельных участков исходя из целей использования такого участка.

Условно разрешённые не относятся к основным, но введение их допустимо градостроительным регламентом той территориальной зоны, в которую входит участок. Для установления условно разрешённого вида разрешенного использования участка требуется проведение дополнительных согласований и получение разрешения органа местного самоуправления.

Вспомогательные являются дополнительными по отношению к основным и условно разрешённым видам использования, не могут быть самостоятельными от них и быть преимущественными, осуществляются только совместно с основными и условно разрешёнными видами использования участков и направлены на обеспечение функционирования их использования.

Сведения о виде разрешенного использования земельного участка вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН)  в качестве дополнительных сведений о земельном участке, и указываются в выписке из ЕГРН о земельном участке, об основных характеристиках (п. 4 ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"; далее - Закон о регистрации).

Кроме того, узнать вид разрешенного использования заинтересовавшего Вас земельного участка можно, заказав на нашем сайте "ПАСПОРТ ОБЪЕКТА", представляющий собой единый документ с  полной и объективной информацией, полученной из официальных источников, проанализированной и обобщенной квалифицированными специалистами. 

2. Специфика определения вида разрешенного использования

Определение видов разрешенного использования земельных участков напрямую зависит от следующих 2-х факторов:

• утверждены или нет в отношении территории, в пределах которой располагаются земельные участки, ПЗЗ, и соответственно градостроительные регламенты;
• относятся ли земельные участки к тем категориям участков, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются или на которые действие градостроительных регламентов не распространяется.

Необходимо отметить, что градостроительный регламент может быть утвержден только в отношении земель определенных категорий. Например, это земли населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения, за исключением сельскохозяйственных угодий, земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Не устанавливается градостроительный регламент в отношении:

• сельскохозяйственных угодий,
• земель лесного фонда,
• земель запаса,
• земель, покрытых поверхностными водами,
• земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов),
• земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

• в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия;
• в границах территорий общего пользования;
• предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
• предоставленные для добычи полезных ископаемых.

3. Порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка:

Порядок изменения вида разрешенного использования также зависит от наличия или отсутствия ПЗЗ в отношении территории, в пределах которой располагаются земельные участки.

3.1. Изменения вида разрешенного использования при наличии ПЗЗ:

Если такой градостроительный документ на земельный участок утвержден, то положения об изменении видов разрешенного использования включаются в его содержание.

Изменение одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования осуществляется в этом случае в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка в этом случае также зависит от того, к какой категории относится выбранный вид (основной, вспомогательный или условно разрешенный).

3.1.1. Изменение основного и (или) вспомогательного вида разрешенного использования

Правообладатель земельного участка имеет право самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований, изменить основной и (или) вспомогательный вид разрешенного использования своего участка в рамках перечня видов, предусмотренных градостроительным регламентом ( Обзор  практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018, далее - Обзор).

Итак, чтобы изменить вид разрешенного использования земельного участка, собственнику земельного участка необходимо выполнить следующие шаги:

Шаг 1 - запросить в местной администрации выписку из ПЗЗ либо градостроительный план земельного участка с целью ознакомиться с основными и вспомогательными видами разрешенного использования, установленными в градостроительном регламенте для той территориальной зоны, в которой участок расположен, и сделать свой выбор.

Шаг 2 - обратиться с заявлением в Росреестр для внесения в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования. В заявлении следует указать новый выбранный вид разрешенного использования участка (основной и (или) вспомогательный), а в качестве документа–основания для внесения таких изменений в ЕГРН - решение об утверждении ПЗЗ для соответствующей территории.

Рекомендации! В случаях, когда в ЕГРН не внесены сведения о территориальных зонах соответствующего муниципального образования,  приложите к заявлению выписку из ПЗЗ, подготовленную местной администрацией.

Если земельный участок находится в публичной собственности, то выбор основного и (или) вспомогательного видов разрешенного использования осуществляется в следующем порядке: уполномоченный на распоряжение земельными участками орган принимает решение об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с ПЗЗ и направляет его в Росреестр в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

3.1.2. Изменение вида разрешенного использования на условно разрешенный вид

Чтобы изменить вид разрешенного использования земельного участка на условно разрешенный, нужно получить разрешение.

Порядок получения данного разрешения установлен ст. 39 ГрК РФ, и предусматривает следующее:

• заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка лицо направляет заявление о предоставлении разрешения в специальный орган (комиссию по подготовке ПЗЗ при местной администрации);
• проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования рассматривается на общественных обсуждениях или публичных слушаниях;
• в случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка может оказать негативное воздействие на окружающую среду, общественные обсуждения или публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия;
• на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации;
• глава местной администрации после поступления указанных рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

После принятия соответствующего решения правообладатель земельного участка вправе использовать земельный участок в соответствии с условно разрешенным видом использования.

Решение местной администрации о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования является основанием для внесения изменений в ЕГРН в части вида разрешенного использования земельного участка. Такое решение должно быть направлено в Росреестр в порядке межведомственного электронного взаимодействия в течение 5 рабочих дней с момента вступления в силу. Если сведения об изменении вида разрешенного использования земельного участка не были внесены в ЕГРН, то заинтересованное лицо может самостоятельно обратиться в Росреестр с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка на основании указанного решения. Рассматривается такое заявление в срок не более 15 рабочих дней. При подтверждении органом местного самоуправления, в ответ на запрос Росреестра, информации об изменении вида разрешенного использования земельного участка, соответствующие изменения вносятся в ЕГРН.

3.1.3. Изменение вида разрешенного использования земельного участка на не предусмотренный градостроительным регламентом

Изменение вида разрешенного использования земельного участка на не предусмотренный градостроительным регламентом осуществляется посредством принятия нормативного акта о внесении изменений в ПЗЗ (ст.ст. 31, 32, ч. 1 ст. 33 ГрК РФ).

Правообладатель земельного участка вправе направить в комиссию по подготовке ПЗЗ предложение о внесении изменений в ПЗЗ в инициативном порядке либо в случаях, если в результате их применения (п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ):

• земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно;
• причиняется вред их правообладателям;
• снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства;
• не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение 30 дней со дня поступления предложения осуществляет подготовку заключения о рекомендации внесения изменения или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения и направляет это заключение главе местной администрации (ч. 4 ст. 33 ГрК РФ).

С учетом заключения комиссии глава местной администрации в течение 30 дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в ПЗЗ или об отклонении предложения о внесении и направляет копию такого решения заявителю (ч. 5 ст. 33 ГрК РФ).

3.2. Изменения вида разрешенного использования земельных участков, в отношении которых градостроительный регламент не устанавливается или его действие не распространяется

Наиболее проблемным является вопрос о возможности изменения вида разрешенного использования земельных участков, в отношении которых градостроительный регламент не устанавливается или его действие не распространяется. В настоящее время федеральным законодательством такая процедура не предусмотрена, несмотря на прямое указание необходимости этого в п. 5 ст. 37 ГрК РФ.

В 2015 году Минэкономразвития РФ в письме от 26.06.2015 № Д23и-2963, озвучило позицию, что порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до принятия федерального закона может быть определен законодательством субъекта Российской Федерации.

Эта позиция не в полной мере соответствует положениям ГрК РФ (п. 7 ст. 36 ГрК РФ), которыми предусматривается, что порядок изменения вида разрешенного использования для рассматриваемых земельных участков должен быть определен федеральным законом.

Таким образом, до принятия специального федерального закона, регулирующего данный вопрос, изменение вида разрешенного использования сопряжено с существенными рисками (отзыв градостроительного плана и разрешения на строительство, а также признания постройки самовольной и т.д ).

В таких условиях единственным безопасным способом изменения вида разрешенного использования является изменение категории земельного участка на ту категорию, которая предполагает утверждение градостроительного регламента. Порядок и условия такого перевода предусмотрены Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Если же земельный участок входит в состав земель, в отношении которых градостроительный регламент должен быть утвержден, то до его утверждения в отношении видов разрешенного использования таких земельных участков хотелось бы отметить следующее:

В этом случае нельзя говорить о наличии основных, вспомогательных и условно разрешенных видов разрешенного использования, которые вводятся только градостроительным регламентом.

В силу п. 3 ст. 51 ГрК РФ при отсутствии ПЗЗ не допускается выдача разрешений на строительство в целях строительства или реконструкции объектов капитального строительства, за исключением установленных законом случаев (строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительные регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях).

Соответственно, получается, что в случае отсутствия утвержденных ПЗЗ, составной частью которых является градостроительный регламент территории, в отношении которой ПЗЗ должны быть утверждены, выбор правообладателями земельных участков, попадающих в соответствующую территорию, вида разрешенного использования и осуществление строительства в соответствии с выбранными видами разрешенного использования фактически невозможны, что является серьезным ограничением в использовании земельных участков.

Необходимо отметить, что до недавнего времени действовал переходный период, допускающий выбор вида разрешенного использрвания и осуществление строительства на земельных участках, в отношении которых должен быть утвержден градостроительный регламент.