Правила землепользования и застройки: состав сведений, порядок принятия и внесения изменений

1. Что такое Правила землепользования и застройки (ПЗЗ)?

2. Состав сведений ПЗЗ.

3. Порядок принятия ПЗЗ.

4. Внесение изменений в ПЗЗ.

В последнее время мы все чаще сталкиваемся с понятием «Правила землепользования и застройки» и возникают вопросы: «А что же это такое?», «Для каких целей и кем они принимаются?», «Каков порядок внесения в них изменений?». Постараемся разобраться с этими вопросами.

1. Что такое Правила землепользования и застройки (ПЗЗ)?

Впервые в Российской Федерации понятие «Правила землепользования и застройки» (ПЗЗ) появилось с принятием Градостроительного кодекса в 1998 году.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки (ПЗЗ) – это документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Принимаются ПЗЗ на муниципальном уровне, а в городах федерального значения (Москвы, Санкт – Петербурга и Севастополя) - на уровне высшего исполнительного органа власти этих городов.

Для чего же нужны Правила землепользования и застройки?

ПЗЗ разрабатываются с конкретным спектром целей (ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):

• создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
• создание оптимальных условий при планировке территорий муниципальных образований;
• создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путём предоставления инвесторам возможности выбора наиболее подходящей территории для строительства;
• обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Предназначение ПЗЗ заключается в том, чтобы способствовать точному определению территориальных зон в пределах территории муниципального образования и установить градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков в пределах указанной территории.

ПЗЗ разрабатываются по территориальному принципу. Во многом, они основываются на том, как исторически сложилась застройка того или иного населенного пункта, а именно как сформировались промышленные, торговые, жилые зоны, зоны отдыха и рекреации, зоны исторической застройки и др.

Для каждого участка территории населенного пункта ПЗЗ определяет целевое назначение и регламентирует его использование. Вся территория населенного пункта, таким образом, поделена на участки, в каждом из которых, в соответствии с его назначением, действуют свои, особые, правила застройки и ограничения на нее.

Фактически эти правила являются основным документом для застройщика, поскольку они устанавливают большинство требований к застройке земельного участка.

Правила землепользования и застройки являются документом открытого пользования и представлены на официальных сайтах администраций муниципальных образований. С ними можно ознакомиться и при непосредственном обращении в администрацию муниципалитета.

2. Состав сведений ПЗЗ

Правила землепользования и застройки включают в себя (ч.2 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):

• карту градостроительного зонирования;
• градостроительные регламенты;
• порядок применения и внесения изменений в указанные правила.

Рассмотрим указанные элементы подробнее.

Карта градостроительного зонирования фиксирует границы территориальных зон. При этом каждый земельный участок должен относиться только к одной территориальной зоне. Территориальная зона по своей сути является совокупностью земельных участков, и имеет свои особенности и целевое назначение.

Так в ПЗЗ могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (ст. 35 Градостроительного кодекса РФ).

Границы территориальных зон могут устанавливаться по:

• линиям магистралей, улиц, проездов;
• красным линиям;
• границам земельных участков;
• границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований и границам муниципальных образований;
• естественным границам природных объектов (лесам, водоемам, оврагам и др.);
• иным границам (ч. 2 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ).

При этом должна учитываться возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

Помимо территориальных зон на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального и регионального значения, а также границы территорий, на которых может осуществляться комплексное и устойчивое развитие территорий. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах которые являются приложением к ПЗЗ (ч. 5, 5.1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ).

Градостроительный регламент - это порядок, в соответствии с которым фиксируется правовой режим использования тех или иных земельных участков, включая пространство над ними и под их поверхностью. Данные нормы касаются как процесса застройки территорий, так и последующей их эксплуатации.

Градостроительный регламент включает в себя информацию:

• о видах разрешенного использования земельных участков;и объектов капитального строительства;о предельных (минимальных и/или максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• о расчетных показателях обеспеченности инфраструктурой (коммунальной, транспортной, социальной) и расчетных показателях территориальной доступности такой инфраструктуры, если в границах территориальной зоны предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Порядок применения ПЗЗ включает в себя следующие основные положения (ч. 3 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):

• о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
• об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства гражданами и организациями;
• о подготовке документации по планировке территории;
• о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
• о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
• о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

С 1 июля 2017 года ПЗЗ сельского поселения или городского округа, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, не применяются в той части, которая противоречит ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (например, запрет на размещение объектов, высота которых превышает установленные законом ограничения; объектов, создающих помехи в работе средств и систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, предназначенных для организации воздушного движения и др.).

При выявлении таких противоречий правила землепользования и застройки должны быть приведены в соответствии с ограничениями, установленными на приаэродромной территории, в срок, не превышающий 6 месяцев (ч. 7, 8 ст.30 Градостроительного кодекса РФ).

3. Порядок принятия ПЗЗ

Учитывая, что ПЗЗ прямым образом оказывают влияние на права и обязанности землепользователей, принимаются они в соответствии со сложной многоступенчатой процедурой, включающей участие общественности.

При подготовке ПЗЗ уполномоченные органы ориентируются, в первую очередь, на документы о территориальном планировании (генеральный план, схемы территориального планирования), а также на требования технических регламентов, сведения ЕГРН; на сведения, документы, материалы, содержащиеся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности и др. В случае противоречия положений ПЗЗ указанным документам, ПЗЗ в указанной части подлежат безусловной отмене.

ПЗЗ по общему правилу должны приниматься в отношении всей территории поселения или городского округа. Однако до принятия генерального плана допускается утверждение ПЗЗ в отношении части территории поселения (городского округа), с последующим внесением в них изменений, относящихся к другим частям территорий поселений (городских округов).

Применительно к межселенным территориям принятие ПЗЗ может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.

Процедура принятия ПЗЗ протекает в несколько этапов (ст. 31, 32 Градостроительного кодекса РФ):

1 этап - принятие решения о подготовке проекта ПЗЗ.

Глава местной администрации:

• принимает решение о подготовке ПЗЗ; 
• формирует Комиссию по подготовке проекта ПЗЗ.

Решение о подготовке проекта ПЗЗ не позднее чем через 10 дней с даты его принятия публикуется в СМИ, в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации, а также размещается на сайте администрации в сети «Интернет».

2 этап - подготовка проекта ПЗЗ.

Осуществляется сформированной Комиссией по подготовке проекта ПЗЗ.

3 этап - согласование проекта ПЗЗ.

Подготовленный Комиссией проект проходит проверку органа местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, сведениям ЕГРН; сведениям, документам, материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности и др. согласуется:

• с органом охраны объектов культурного наследия (если проект готовится применительно к территории исторического поселения федерального или регионального значения);
• с Росавиацией (если в границах территории муниципального образования, применительно к которой готовится проект, полностью или частично расположена приаэродромная территория).

Прошедший указанные согласования и проверку проект направляется главе местной администрации, который в свою очередь в срок не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта, принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний.

4 этап - проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Это наиболее важная стадия для защиты прав землепользователей в связи с принятием новых ПЗЗ. В ходе общественных обсуждений или публичных слушаний граждане имеют возможность заявить возражения о несоответствии ПЗЗ требованиям закона или текущему разрешённому использованию земельных участков.

Процедура общественных обсуждений или публичных слушаний устанавливается органами местного самоуправления и разнится в зависимости от муниципального образования, однако наиболее общая модель является следующей (ст. 5.1 Градостроительного кодекса РФ):

◊ Не позднее, чем за 7 дней до дня размещения на официальном сайте администрации и (или) в информационных системах (государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием сети "Интернет" либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг) проекта ПЗЗ, публикуется в СМИ, в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации, и распространяется на информационных стендах оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний. Указанное оповещение должно содержать информацию об официальном сайте или информационных системах, на которых будут размещены проект ПЗЗ, и информационные материалы к нему.

◊ После оповещения и размещения проекта ПЗЗ проводится экспозиция указанного проекта (выставление его на обозрение), в ходе которой должны быть организованы консультирование посетителей и распространение информационных материалов о проекте.

◊ Участие граждан в общественном обсуждении или публичных слушаниях завершается внесением предложений и замечаний, касающихся проекта ПЗЗ, которые в свою очередь подлежат регистрации и обязательному рассмотрению организатором общественных обсуждений или публичных слушаний.

◊ Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту ПЗЗ составляет не менее 1-го и не более 3-х месяцев со дня опубликования такого проекта.

◊ По итогам общественных обсуждений или публичных слушаний организатором подготавливается протокол и заключение о результатах таких обсуждений или слушаний, которое публикуется в СМИ (в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации), а также размещается на официальном сайте местной администрации и (или) информационных системах.

5 этап - рассмотрение результатов общественных обсуждений или публичных слушаний.

Как только публичные мероприятия завершаются, в проект ПЗЗ вносятся необходимые изменения, и он предоставляется главе местной администрации. К документу должны прилагаться протоколы обсуждений или слушаний, а также заключение об их результатах.

В свою очередь, глава муниципалитета в течение 10 дней после получения проекта обязан направить его в  представительный орган местного самоуправления или же отклонить. Если документ не будет одобрен руководителем местной администрации, то он должен пройти доработку.

6 этап - утверждение ПЗЗ.

Рассмотрев проект ПЗЗ и обязательные приложения к нему, представительный орган власти муниципалитета принимает следующие решения:

• об утверждении ПЗЗ;
• либо о направлении проекта ПЗЗ на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по указанному проекту.

После утверждения ПЗЗ должны быть в установленном порядке опубликованы в СМИ (в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации) и размещены на официальном сайте муниципалитета.

В течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об утверждении ПЗЗ муниципалитет должен в порядке межведомственного информационного взаимодействия направить документы об утверждении ПЗЗ (содержащиеся в них сведения) в Росреестр для внесения в реестр границ ЕГРН сведений об установленных в ПЗЗ территориальных зонах. К указанным документам обязательно должны быть приложены подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ территориальных зон и перечень координат характерных точек границ таких зон (п. 3 ч. 1, ч. 18.1, ч. 20 ст. 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"; далее - Закон о регистрации недвижимости).

Решение об утверждении ПЗЗ может быть оспорено гражданами или организациями в судебном порядке.

4. Внесение изменений в ПЗЗ

Необходимость в изменении ПЗЗ может возникнуть, если правообладатель земельного участка не планирует  использовать его в том варианте, что предусмотрен действующими ПЗЗ. Не редки и другие случаи - когда ПЗЗ существенно ограничивают или вовсе не допускают новое строительство.

ПЗЗ могут быть изменены по инициативе любого заинтересованного лица, но при наличии предусмотренных законом обоснований (ч. 3 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ).

Так, соответствующую инициативу могут проявить исполнительные органы власти федерального, регионального уровня, органы местного самоуправления только в случае, если ПЗЗ препятствуют функционированию, размещению объектов капитального строительства соответственно федерального, регионального, местного значения. Органы местного самоуправления также могут проявить инициативу в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующей территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях.

Физические лица и организации могут выступать с инициативой, если реализация ПЗЗ неэффективна и сопровождается нанесением вреда владельцам тех или иных видов имущества. То есть перечень таких оснований является открытым. Например, это могут быть предложения:

• об изменении границ территориальных зон, т.е. включение земельного участка в границы одной из предусмотренных перечнем ПЗЗ территориальных зон;
• об изменении градостроительного регламента территориальной зоны. В этом случае землепользователь предлагает изменить параметры использования всех участков в границах соответствующей территориальной зоны (к примеру, расширить перечень видов разрешённого использования данной зоны). Последствиями такого изменения ПЗЗ может воспользоваться каждый, кто владеет земельным участком в данной территориальной зоне.

Обращаем внимание, что изменение ПЗЗ, при отсутствии каких-либо нарушений в их принятии, является правом, а не обязанностью компетентного органа. Иными словами, при поступлении предложения об изменении ПЗЗ орган власти обязан рассмотреть его. В случае если высказанные предложения соответствуют проекту развития территории, выраженному в генеральном плане и текущей градостроительной политике, орган власти может принять решение об изменении ПЗЗ, однако вправе и отказать в этом.

Порядок внесения изменений в ПЗЗ аналогичен порядку их принятия, но с учетом особенностей, предусмотренных ст. 33 Градостроительного кодекса РФ, и включает в себя следующие основные этапы:

1 этап - направление уполномоченными органами или заинтересованными лицами предложений о внесении изменений в ПЗЗ в Комиссию по ПЗЗ.

2 этап - рассмотрение предложений Комиссией, подготовка ею заключения (в течение 30 дней со дня поступления предложений, и направление такого заключения главе местной администрации.

3 этап - рассмотрение заключения Комиссии главой местной администрации и принятие в течение 30 дней решения о внесении изменений в ПЗЗ или их отклонении. Копия данного документа отправляется заявителям. Положительное решение о подготовке проекта изменений в ПЗЗ должно быть опубликовано для всеобщего сведения в СМИ, в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации (не позднее чем через 10 дней с даты его принятия).

4 этап - подготовка Комиссией проекта изменений в ПЗЗ.

5 этап - проверка и согласование проекта изменений в ПЗЗ в органах местного самоуправления и государственной власти (их состав различен в зависимости от того, какие изменения предполагается внести в ПЗЗ). Направление прошедшего проверку и согласование проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний (не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта).

6 этап - проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту. Проводятся они в том же порядке, что и при принятии ПЗЗ (см. раздел 3).

7 этап - рассмотрение проекта и результатов общественных обсуждений или публичных слушаний главой местной администрации, принятие решения о направлении проекта в представительный орган муниципального образования или их отклонении;

8 этап - рассмотрение и принятие решения о внесении изменений в ПЗЗ либо отклонение проекта изменений в ПЗЗ представительным органом муниципального образования.

Изменения в ПЗЗ должны быть в установленном порядке опубликованы в СМИ (в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации) и размещены на официальном сайте муниципалитета.

В случае если принятыми изменениями в ПЗЗ предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон, муниципалитет в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об изменении ПЗЗ, должен в порядке межведомственного информационного взаимодействия направить документы об таких изменениях в Росреестр для внесения сведений в реестр границ ЕГРН, а также подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ территориальных зон и перечень координат характерных точек границ таких зон (п. 3 ч. 1, ч. 18.1, ч. 20 ст. 32  Закона о регистрации недвижимости).

На заметку! Законом предусмотрены особенности внесения изменений в ПЗЗ, если такие изменения касаются:

• приаэродромных территорий;
• зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, территорий исторических поселений;
• территорий, в отношении которых ПЗЗ не обеспечена возможность размещения предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального, регионального, местного значения (за исключением линейных объектов);
• территорий, в границах которых расположены самовольные постройки (1).